撥付延遲、變通使用、因故擠占——部分農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)為何到不了位
編輯:王軍 信息來源: 新華網(wǎng)發(fā)布時間:2019-11-4
新修的水泥操場剛剛竣工,校園角落的雜草,還沒來得及清理。開學(xué)兩個月了,河南省北部一座城郊接合部的農(nóng)村小學(xué)校長曾琴還是“有點(diǎn)失落”:“這學(xué)期,又有15名學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)離開”。隨著縣城的擴(kuò)張,學(xué)生一直在往縣城走。
更讓她憂愁的是,“今年年度經(jīng)費(fèi)不僅早已花光,學(xué)校還開始欠債。這個學(xué)期肯定不好過”。
曾琴口中的“年度經(jīng)費(fèi)”是指“教育公用經(jīng)費(fèi)”,用于滿足教學(xué)活動正常進(jìn)行和學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用。“這些錢是支撐學(xué)校日常運(yùn)行的保障金”。
自2006年起,我國先后6次提高中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前,中西部小學(xué)、初中生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額分別為600元、800元,東部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)在此基礎(chǔ)上增加50元。公用經(jīng)費(fèi)按照學(xué)校學(xué)生實(shí)際人數(shù)撥付,不足100人的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校,按照100人全額撥付。
隨著城鄉(xiāng)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)走向統(tǒng)一,農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加。但是,記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),撥付延遲、變通使用、因故擠占公用經(jīng)費(fèi)等問題在農(nóng)村學(xué)校普遍存在,讓這筆“保障金”難到位、難使用,好政策難以發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)。
1.撥付延遲,教師“尷尬”墊資
為開學(xué)置辦四百余元的辦公用品,應(yīng)該誰來埋單?
由于學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)沒能按時下?lián)埽静粦?yīng)該是問題的問題,擺在了云南省某縣農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)教師張凱面前。
買,需要自己墊付;不買,教學(xué)無法正常開展。眼看著學(xué)生即將到校,張凱最終還是自己掏錢墊上了。
在當(dāng)?shù)兀處焿|資用于購置開學(xué)辦公用品等方面的支出,少則成百上千元,多則上萬元。有一位教師因分管財務(wù)工作,已經(jīng)墊付了4.6萬元。張凱提供的票據(jù)顯示:2019年4月,墊付外鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師到本校監(jiān)考中考體育伙食費(fèi)4000元;6月底,墊付學(xué)年末學(xué)業(yè)水平測試外校教師到本校監(jiān)考伙食費(fèi)、住宿費(fèi)2.5萬元;1—9月,墊付學(xué)校采購清潔工具、消毒靈、殺蟲藥、學(xué)校門窗和學(xué)生餐廳廚房設(shè)備維修等費(fèi)用1.7萬元。
對于月平均工資4000元左右的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教師來說,這筆“巨款”正影響著他們的生活,“如今,最現(xiàn)實(shí)且常有的煩惱是錢”。
張凱所在的中心學(xué)校校長劉玉坤透露:“教師墊資情況長期存在。我們會按照公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際下?lián)軙r間,半年一次給老師們報銷。如有結(jié)余,后續(xù)因公花費(fèi)實(shí)報實(shí)銷,老師們須提供正規(guī)發(fā)票。”
“但是,今年的公用經(jīng)費(fèi)又遲到了!”劉玉坤有些抱怨,“我縣每年學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)分兩次撥付,一次是四五月份,一次是10月份。可今年四五月份該撥下來的錢,就沒到位。”截至10月底,中央和省級核定全年應(yīng)撥近150萬元公用經(jīng)費(fèi),只下?lián)芰瞬坏?8萬元。
公用經(jīng)費(fèi)一旦遲到,學(xué)校運(yùn)行就會面臨隨時卡殼的風(fēng)險。
“因?yàn)闆]錢支付維修費(fèi)用,廁所水箱、水管的簡單維修,都靠老師們自己動手,已下發(fā)的公用經(jīng)費(fèi)只能用于繳納學(xué)校急用的水電費(fèi),其他要用的錢都只能欠著,學(xué)校只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。”作為中心校的當(dāng)家人,劉玉坤坐立不安。該中心校管轄4個小學(xué)和1個九年制一貫學(xué)校,擁有兩千余名師生。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),全縣農(nóng)村學(xué)校均面臨這樣的處境。
劉玉坤曾向上級部門反映過,“可是還沒有解決,但不管怎么說,教學(xué)還是得正常開展”。
“公用經(jīng)費(fèi)下?lián)芸ㄔ诹四睦铮?rdquo;記者致電該縣教育局和財政局,工作人員告訴記者:“目前我縣是國家級貧困縣,縣級財政緊張,相關(guān)經(jīng)費(fèi)由縣里統(tǒng)籌使用,可能已經(jīng)投入到其他民生領(lǐng)域。”
當(dāng)記者追問,“錢什么時候能發(fā)下來”。工作人員表示,“可能會延遲發(fā)放”。
困難確實(shí)有,但總這么拖著也不是辦法。因?yàn)樵摽h公用經(jīng)費(fèi)欠賬,如雪球般越滾越大。除了中央和省級下?lián)艿墓媒?jīng)費(fèi)未能按時到位,還有教師向記者反映,有學(xué)校2018年縣級預(yù)算核定應(yīng)撥近70萬元的公用經(jīng)費(fèi),實(shí)際到賬1萬余元,實(shí)際撥付率僅為2%。
農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)通常是中央和地方共同分擔(dān)。南京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所副所長宗曉華表示,“問題可能出在地方,尤其是縣級政府”。中央和省級財政承擔(dān)公用經(jīng)費(fèi)的部分,一般會按時到賬。而到縣級財政后,并不一定能夠及時撥付到學(xué)校,“遇到經(jīng)濟(jì)增速放緩的時候,財政吃緊,地方使用其統(tǒng)籌權(quán),也是迫不得已”。
“從全國范圍看,除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外,農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不能??顚S谩磿r撥付的現(xiàn)象不時出現(xiàn),這是縣級財政收支嚴(yán)重失衡問題在教育領(lǐng)域的一種表現(xiàn)。”在宗曉華看來,治本之策是對相關(guān)財政體制進(jìn)行系統(tǒng)性改革,重點(diǎn)是將占農(nóng)村學(xué)校支出“大頭”的教師工資分解,建立“省縣共擔(dān)機(jī)制”,從而保障縣級政府在工資等剛性支出之外還有充分財力,及時、足額撥付農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。
2.“變通使用”,擠占公用經(jīng)費(fèi)
“現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校的硬件條件大幅提升,這沒得說。”電教一體化設(shè)備、新課桌椅、修葺一新的校舍,曾琴帶著記者參觀學(xué)校,政府在教育上的投入,隨處可見。
曾琴所在的河南省北部某縣剛剛實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽,原本在縣城教書的她前年才調(diào)任當(dāng)?shù)匦W(xué)校長,“上學(xué)期為了迎接國家義務(wù)教育均衡驗(yàn)收,學(xué)校進(jìn)行了校園文化建設(shè),上馬了亮化和綠化美化工程,還安裝了監(jiān)控系統(tǒng)”。
課間,學(xué)生們在新操場上進(jìn)行循環(huán)跑,但是他們并不知道,“學(xué)校改造的工程款至今還未結(jié)清,算下來,還欠個體的施工方十幾萬元”。
按照該校近200人的在校生規(guī)模,每年撥付的公用經(jīng)費(fèi)早已“資不抵債”。曾琴坦言,“沒有辦法,只能慢慢還錢。但是,想讓公用經(jīng)費(fèi)填補(bǔ)這個窟窿,不太現(xiàn)實(shí)”。在該小學(xué)的賬本上,還有一筆固定支出,擠壓了公用經(jīng)費(fèi)的使用空間。
目前,該小學(xué)一共有17名教職工,其中包括14名在編教師,2名校聘教師和1名保安。其中,兩名校聘教師分別承擔(dān)語文、數(shù)學(xué)科目教學(xué)。
“這三名不在編人員的費(fèi)用,均由公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)”。曾琴給記者算了一筆賬,校聘人員的工資為1500元,且一年只發(fā)10個月,三人一共4.5萬的工資支出,占學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)12萬的35%左右。
同樣,在離縣城約20公里的李莊小規(guī)模學(xué)校里,僅有的三名教師中,也包含一名40多歲的校聘全科教師從公用經(jīng)費(fèi)中支取工資。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),幾乎每個學(xué)校,當(dāng)?shù)匦F溉藛T工資占用公用經(jīng)費(fèi)比例都在35%左右。
事實(shí)上,在財政部、教育部相關(guān)文件中,該項(xiàng)支出并未在公用經(jīng)費(fèi)使用的核準(zhǔn)范圍之內(nèi)。“變通使用”公用經(jīng)費(fèi)支付校聘人員工資,實(shí)屬違規(guī)。
“農(nóng)村教師整體缺編,隨著教學(xué)要求提高和課程增多,農(nóng)村學(xué)校的編制并未按照新要求配置齊全。一些農(nóng)村學(xué)校編制的教師被借調(diào)到教育局或者其他行政部門工作,加劇問題嚴(yán)重性。”河南師范大學(xué)教授李醒東介紹,“按照教學(xué)實(shí)際需求,由學(xué)校招聘頂崗教師成了普遍做法,無論工資多少,這筆錢都不應(yīng)該由公用經(jīng)費(fèi)出。”
當(dāng)前,公用經(jīng)費(fèi)政策明確規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)不能用于人員開支。這樣的制度設(shè)計,能夠保證財政供養(yǎng)人員只減不增。
但是,李醒東提醒,面對教學(xué)的實(shí)際困難,校聘教師應(yīng)該由縣級財政統(tǒng)籌處理,同時根據(jù)實(shí)際運(yùn)行成本,合理設(shè)計撥款系數(shù),對邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校等增加相關(guān)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的撥款,并且適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的管理自主權(quán)。
一位長期研究教育財政的專家卻表示,不能“一刀切”地反對公用經(jīng)費(fèi)用于支付校聘人員工資。當(dāng)前,公用經(jīng)費(fèi)已經(jīng)兜底保障了教學(xué)的正常開展,其本身也具有保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的職能。只不過,目前在公用經(jīng)費(fèi)開支類別上找不到政策依據(jù),建議修改支出類別或采用政府購買服務(wù)等其他方式解決該問題,“在沒有更好的解決辦法出現(xiàn)之前,動用公用經(jīng)費(fèi)是不得已為之”。
3.專項(xiàng)建設(shè)缺配套資金,公用經(jīng)費(fèi)無力支付
隨著“全面改薄”等項(xiàng)目資金的投入,近年來教學(xué)綜合樓、學(xué)生宿舍樓等建設(shè)項(xiàng)目先后開工。截至目前,還有一個項(xiàng)目沒有完工。
劉玉坤卻高興不起來,“國家投下來的錢,建完樓還不夠。學(xué)校動用了公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)了前期如圖紙?jiān)O(shè)計費(fèi)、環(huán)評、工程監(jiān)理等費(fèi)用。”
2015年下發(fā)的《云南省全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?;巨k學(xué)條件專項(xiàng)資金管理辦法》第二十六條寫道,項(xiàng)目實(shí)施完成后,若有結(jié)余資金,由縣級財政和教育部門統(tǒng)一管理和使用,統(tǒng)籌用于改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件;項(xiàng)目資金不足的,由縣級財政和教育部門統(tǒng)籌安排彌補(bǔ)。記者查閱當(dāng)?shù)厥小⒖h兩級相關(guān)文件,均有類似說法。
用于改善學(xué)校辦學(xué)條件,總投資近2000萬元的項(xiàng)目,卻為學(xué)校帶來了100多萬元的“額外負(fù)擔(dān)”。劉玉坤怎么等,可就是等不來縣級財政和教育部門的“統(tǒng)籌安排彌補(bǔ)”。不過,他也坦言,“即使缺了一部分資金,我也不可能不要這些樓。用公用經(jīng)費(fèi)還一點(diǎn)是一點(diǎn),以后再說”。
類似問題不只出現(xiàn)在云南。
東北師范大學(xué)畢業(yè)生劉芳向記者提供了一份“關(guān)于公用經(jīng)費(fèi)使用”的調(diào)研材料。今年上半年,她花了半個月時間實(shí)地探訪了東北某地公用經(jīng)費(fèi)的使用情況,訪談了20多名農(nóng)村教師,還有部分基層教育局官員。
劉芳發(fā)現(xiàn),東北某省足協(xié)曾以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式向一個鄉(xiāng)村中心學(xué)校捐贈塑膠跑道。但是,由于縣里拿不出配套經(jīng)費(fèi)。如果要鋪設(shè),必須從學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)里出。人工費(fèi)一平方米60元左右,總共4000~5000平方米,大約需要30萬元,“學(xué)校不可能一年拿出來,一年頂多給10萬元,計劃用3至4年還清”。
有專家表示:“工程專項(xiàng)撥款往往會低于實(shí)際經(jīng)費(fèi)需要,而這個‘實(shí)際需要’可能還會‘自我膨脹’。工程經(jīng)審計決算后超標(biāo),財政卻不再追加資金。這樣,欠賬做基建的情況就出現(xiàn)了。”
“學(xué)校建設(shè)工程項(xiàng)目存在資金缺口,多的能達(dá)到七八十萬元。在實(shí)際運(yùn)行中,配套資金一般由縣級承擔(dān),從教育附加費(fèi)里面支出,但縣財政狀況不佳時,承擔(dān)主體逐漸轉(zhuǎn)移到學(xué)校。不少農(nóng)村學(xué)校承擔(dān)著本應(yīng)由政府財政承擔(dān)的基本建設(shè)工程款,擠占公用經(jīng)費(fèi)就成了他們的唯一選擇。”西北師范大學(xué)教授周曄建議,在進(jìn)行專項(xiàng)建設(shè)預(yù)算安排時,應(yīng)進(jìn)行全成本預(yù)算,進(jìn)一步提高公用經(jīng)費(fèi)支出的科學(xué)性與有效性。
4.教師培訓(xùn)占比低,公用經(jīng)費(fèi)難發(fā)揮效應(yīng)
“我們很想出去培訓(xùn),吸收新知識、新技能。”一位剛剛從縣城參加完電教設(shè)備培訓(xùn)的農(nóng)村教師郭莉說。農(nóng)村教育質(zhì)量的提高,關(guān)鍵在于教師。如果沒有足夠的培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展機(jī)會,農(nóng)村學(xué)校教師人力資本的“貶值”很快。
記者在采訪過程中,所有受訪農(nóng)村教師都在強(qiáng)調(diào)接受培訓(xùn)的重要性。但是,因?yàn)楣媒?jīng)費(fèi)相關(guān)支出額度較低,他們“想出去,又不敢出去”。
2006年,財政部、教育部出臺《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出管理暫行辦法》,對支出范圍規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整,取消了此前的大類劃分,改成直接列出使用公用經(jīng)費(fèi)的具體項(xiàng)目,如文體活動、水電費(fèi)、房屋建筑日常維修維護(hù)、教師培訓(xùn)。
其中,按照學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5%安排教師培訓(xùn)費(fèi),用于教師參加培訓(xùn)所需的差旅費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、資料費(fèi)和住宿等開支。
然而,根據(jù)東北師大中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院2018年4月對全國18個省份35個縣(區(qū))中小學(xué)分層抽樣調(diào)查顯示,中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額中教師培訓(xùn)費(fèi)所占比例普遍達(dá)不到5%。該項(xiàng)不僅占比小,而且實(shí)踐中許多地區(qū)和學(xué)校并未充分執(zhí)行這個規(guī)定。
“一個老師出一趟遠(yuǎn)門,錢就沒了。”甘肅省某縣的農(nóng)村小學(xué)校長陳奕坦言,花在教師培訓(xùn)上的費(fèi)用“少之又少”,“以前,我們還能請來市里的專家進(jìn)行培訓(xùn),或外出交流,這些錢都從公用經(jīng)費(fèi)里支取。但是,現(xiàn)在用錢的地方越來越多,老師們的培訓(xùn)活動自然也就越來越少了”。
2007年,教育部出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)工作的通知》提出,公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算要更多地向提高教育教學(xué)質(zhì)量方面傾斜。
“要逐步優(yōu)化公用經(jīng)費(fèi)支出,不斷優(yōu)化支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu),引導(dǎo)公用經(jīng)費(fèi)向提高教育質(zhì)量傾斜。”宗曉華表示,具體來說,就是逐漸增加“質(zhì)量指向”的公用經(jīng)費(fèi)支出,加大公用經(jīng)費(fèi)中教師培訓(xùn)、教研等方面的預(yù)算,逐漸提高這些方面的項(xiàng)目支出額度與占比的底線規(guī)定,不必局限于5%。同時,學(xué)校也要做好相關(guān)教師培訓(xùn)規(guī)劃,創(chuàng)新培養(yǎng)形式,例如進(jìn)行校本研修,或者組織教師開設(shè)小微課題,留足相關(guān)經(jīng)費(fèi),以提高培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的使用效益。
“與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦A(yù)決算法規(guī),復(fù)雜的撥款流程和有完善空間的政策設(shè)計比起來,對于農(nóng)村學(xué)校和老師們來說,其實(shí),問題很簡單——把該撥的錢撥下來,花在該花的地方。”宗曉華說。(記者 陳鵬)
(應(yīng)受訪者要求,本文部分采用化名)
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