中共甘肅省委甘肅省人民政府

　　關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的實施意見

　　(2017年5月13日)

　　為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，穩(wěn)步推進我省農村集體產權制度改革，現(xiàn)提出以下實施意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，培育農業(yè)農村發(fā)展新動能，不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，促進農業(yè)發(fā)展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎提供重要支撐和保障。

　　(二)基本原則

　　——把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產的股份權能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經濟發(fā)展和農民持續(xù)增收。

　　——堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。

　　——尊重農民群眾意愿。發(fā)揮農民主體作用，支持農民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

　　——分類有序推進改革。根據(jù)集體資產的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，立足農村集體經濟組織發(fā)展水平等實際，明確改革路徑和方式，劃分不同類型，制定改革方案，細化改革措施，著力在關鍵環(huán)節(jié)和重點領域取得突破。

　　——堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規(guī)運行，逐步實現(xiàn)共同富裕。

　　(三)改革目標。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益?？茖W確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發(fā)展新型集體經濟；著力解決集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

　　二、全面加強農村集體資產管理

　　(一)開展集體資產清產核資。清產核資是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。要對集體所有的各類資產進行全面清查，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。

　　——清查內容。在清產核資中，對農村集體經濟組織擁有的資源性資產、經營性資產、非經營性資產進行全面清理核實，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統(tǒng)一經營的經營性資產以及現(xiàn)金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。

　　——價值評估。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經價值重估并核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規(guī)定手續(xù)租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續(xù)。

　　——產權界定。依據(jù)法律法規(guī)和有關政策規(guī)定，明晰農村集體資產產權歸屬。對土地、林地、草地等資源性資產的清產核資，要與行業(yè)主管部門的確權頒證資料相互印證，確保數(shù)據(jù)真實準確。

　　——結果公示。清產核資結果要在村務公開欄或通過發(fā)放明白紙等形式，及時向全體農村集體經濟組織成員公示，公示期滿后經成員大會或者代表大會確認。

　　——建立臺賬。清產核資結束后，依據(jù)清產核資結果，建立健全資產臺賬，完善農村集體資產產權變動登記制度，對所有權、承包權、經營權各項權能及其抵押擔保等情況及時進行動態(tài)登記，實行臺賬管理。

　　從2017年開始，根據(jù)全國農村集體資產清產核資工作部署，按照時間服從質量的要求逐步推進，用3年時間對農村集體經濟組織所有的各類資產進行全面的清查核實，摸清集體家底，界定產權歸屬，健全管理制度。

　　(二)明確集體資產所有權。在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統(tǒng)一經營資產的村(組)，特別是城中村、城郊村、經濟發(fā)達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。

　　(三)強化農村集體資產財務管理。加強農村集體資金資產資源監(jiān)督管理，加大農村集體資產管理、財務管理、農村審計以及財務公開等政策法規(guī)的貫徹落實力度。加大農村集體資產監(jiān)督管理信息化建設力度，各地要加入省上統(tǒng)一建設的農村集體資產監(jiān)督管理網絡平臺，農村集體資產清產核資工作完成后，全面錄入各類農村集體資產的資料信息，著力打造農村集體資產管理大數(shù)據(jù)平臺，推動農村集體資產財務管理制度化、規(guī)范化、信息化。各級政府要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理體系建設，健全機構，充實人員，確保農村集體資金資產資源監(jiān)督管理工作有專人負責；要穩(wěn)定農村財會隊伍，落實民主理財，規(guī)范財務公開，切實維護集體成員的監(jiān)督管理權。加強農村集體經濟組織審計監(jiān)督，做好日常財務收支等定期審計，繼續(xù)開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

　　三、穩(wěn)步推進集體經營性資產產權制度改革

　　(一)開展經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。改革主要在有經營性資產的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經濟發(fā)達村開展。已經開展這項改革的村鎮(zhèn)，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農村集體經濟組織內部進行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數(shù)人操控。

　　從2017年開始，定西市要繼續(xù)指導做好隴西縣國家農村集體資產股份權能改革試點工作，其他市(州)各選擇一個縣(市、區(qū))開展農村集體經營性資產股份合作制改革試點；2019年全省有條件的縣(市、區(qū))全面推開，力爭到2021年全部完成改革任務。

　　(二)確認農村集體經濟組織成員身份。依據(jù)有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，農村集體經濟組織在群眾民主協(xié)商基礎上制定確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，成員身份的確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權益，切實保護婦女合法權益。農村集體經濟組織成員認定辦法由縣鄉(xiāng)政府審核備案，縣級農業(yè)主管部門要建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

　　(三)保障農民集體資產股份權利。農村集體經濟組織建立集體資產股權登記制度，記載農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份信息，并向其成員出具股權證書。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。隴西縣要繼續(xù)組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。各地在試點過程中，要積極探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。有關部門要研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，認真做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟的指導工作，要指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法。

　　四、積極探索農村集體經濟有效實現(xiàn)形式

　　(一)發(fā)揮農村集體經濟組織功能作用。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社?，F(xiàn)階段可由縣級以上農業(yè)行政主管部門負責向農村集體經濟組織發(fā)放組織登記證書，農村集體經濟組織可據(jù)此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續(xù)，以便開展經營管理活動。發(fā)揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。

　　(二)維護農村集體經濟組織合法權利。嚴格保護集體資產所有權，防止被虛置。農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發(fā)包方同意；采取出租(轉包)或者其他方式流轉經營權的，應報農村集體經濟組織等發(fā)包方書面?zhèn)浒?。在農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。對于經營性資產，要體現(xiàn)集體的維護、管理、運營權利；對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關規(guī)定統(tǒng)一運行管護。

　　(三)多種形式發(fā)展集體經濟。創(chuàng)新村級集體經濟發(fā)展模式，轉變村級集體經濟經營方式，壯大集體經濟實力，增強村級組織服務功能，從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經濟有效途徑。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標等方式發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)項目；可以利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；可以在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產業(yè)。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業(yè)經營主體提供產前產中產后農業(yè)生產性服務。鼓勵村級集體經濟組織牽頭組建勞務合作社或勞務中介公司，允許村級集體經濟組織獨立申報涉農項目。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金、捐贈資金等，通過入股或者參股農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經濟，探索各級財政和有關部門投入到村級集體經濟組織的專項資金和項目資金，以村集體股金的形式投入到經營狀況比較穩(wěn)定的合作社、企業(yè)或其他經濟組織的投資運營方式，壯大集體經濟實力。

　　(四)引導農村產權規(guī)范流轉和交易。加快符合農村實際需要的產權流轉交易市場建設進度，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業(yè)類知識產權、農村集體經營性資產、農業(yè)生產設施設備、小型水利設施使用權等流轉交易?？h級以上地方政府要根據(jù)農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，制定產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，完善運行機制，實行公開交易，成立農村產權流轉交易監(jiān)督委員會，加強農村產權流轉交易服務和監(jiān)督管理。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

　　五、切實加強黨對農村集體產權制度改革的領導

　　(一)強化組織領導。各級黨委、政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真抓好中央改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創(chuàng)新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，切實加強組織領導，積極穩(wěn)妥推進改革。要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，成立省農村集體產權制度改革領導小組，建立定期協(xié)商會議制度，通報改革進展情況，研究解決相關問題。各地也要成立農村集體產權制度改革領導小組，地方各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。

　　(二)精心組織實施。各地要梳理細化各項改革任務，明確任務承擔單位，制定配套的實施方案，層層分解任務，提出具體要求，創(chuàng)造保障條件，落實工作措施，確保事有人管、責有人負；要及時研究解決改革中遇到的矛盾和問題，涉及重大政策調整的，及時向上級請示匯報，確保農村社會和諧穩(wěn)定。有關部門要按職責抓好落實，在農村集體產權制度改革過程中特別是清產核資階段，做好涉及改革的行業(yè)政策的調整、出臺支持改革的具體措施、提供產權移交和變更登記等相關數(shù)據(jù)資料，重點做好部門間的配合銜接。同時，在我省農村集體產權制度改革過程中，要加強調查研究，為制定修改農村集體經濟組織、土地承包、土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度提供建議。及時做好政策評估，協(xié)調解決改革中遇到的困難和問題。加強監(jiān)督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為，對侵占集體資金和資產的，要如數(shù)退賠，涉及違規(guī)違紀的移交紀檢監(jiān)察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。各地要注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應。

　　(三)加大政策支持力度。省直有關部門要在2017年底前，開展一次涉及農村集體經濟發(fā)展政策文件的清查，清理廢除各種阻礙農村集體經濟發(fā)展的不合理規(guī)定，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環(huán)境。農村集體經濟組織承擔大量農村社會公共服務支出，不同于一般經濟組織，其成員按資產量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，稅務部門應積極開展調研，提出支持農村集體產權制度改革稅收政策的意見。在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據(jù)涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發(fā)展的機制。對政府撥款、社會捐贈、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。

　　各地要自覺把思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，利用多種形式多種方式做好深化農村集體資產產權制度改革的政策宣傳和組織動員工作，大力宣傳改革的重大意義、目標任務、重點舉措和時序步驟，要讓各級干部全面了解改革精神和政策要求，讓廣大農民群眾充分認識和理解農村集體資產與自身利益的緊密關聯(lián)，關心改革，支持改革，參與改革，確保農村集體產權制度改革工作順利實施。