走向均衡有不同的路徑選擇

　　經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總是在特定的自然條件和制度環(huán)境下展開的，從發(fā)達(dá)國家的實踐看，這一動態(tài)歷程通常呈現(xiàn)出“不平衡——相對平衡——新的不均衡——新的相對平衡……”的典型特征。其中，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是許多國家工業(yè)化快速推進(jìn)時期的普遍現(xiàn)象。當(dāng)然，在不平衡的具體表現(xiàn)以及從不平衡到相對平衡的演進(jìn)方式和路徑上，不同國家之間存在明顯差異。

　　美國和德國在歷史上都曾出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的情況。二戰(zhàn)后，美國的區(qū)域發(fā)展不平衡主要源于其南部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、人口持續(xù)流出，德國則表現(xiàn)在其北方傳統(tǒng)工業(yè)中心忽視了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，發(fā)展速度明顯放緩，以致經(jīng)濟(jì)蕭條、發(fā)展停滯。對此，美國和德國實施了不同的區(qū)域發(fā)展再平衡戰(zhàn)略。美國主要是通過提供投資激勵和改善區(qū)域發(fā)展條件等方式，把資本引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)上較為薄弱的區(qū)域；德國則是引導(dǎo)年輕和勞動生產(chǎn)率高的人口群體從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。換言之，當(dāng)時美國的區(qū)域發(fā)展再平衡戰(zhàn)略更多強調(diào)對“需要援助地區(qū)”的支持，德國更突出對“值得發(fā)展地區(qū)”的促進(jìn)。

　　在一定程度上，發(fā)達(dá)國家政府推動平衡發(fā)展時，更多是針對由特定外部條件造成的不平衡，采取相應(yīng)措施以便達(dá)到相對平衡。相比發(fā)達(dá)國家，欠發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)差距、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的矛盾更為突出，這在很大程度上是發(fā)展中國家政府為達(dá)成特定發(fā)展目標(biāo)而實施傾斜性政策的結(jié)果。這種傾斜性政策有其歷史合理性，但長期來看顯然會產(chǎn)生負(fù)面影響。

　　例如，從欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體上世紀(jì)50年代以來的發(fā)展實績看，以促進(jìn)出口為重點的非均衡增長戰(zhàn)略在東亞地區(qū)取得了較好效果，為部分國家融入全球產(chǎn)業(yè)分工、積累技術(shù)能力、提升產(chǎn)業(yè)競爭力打下了基礎(chǔ)，但以進(jìn)口替代為重點的非均衡增長戰(zhàn)略在拉美地區(qū)和南亞地區(qū)并沒有獲得預(yù)期的成功，甚至可以說讓其失去了黃金增長機(jī)遇。

　　非均衡發(fā)展理論的創(chuàng)立者阿爾伯特·赫希曼指出，非均衡發(fā)展是后發(fā)國家不得已而為之的權(quán)宜之計。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者岡納·繆爾達(dá)爾則認(rèn)為，非均衡發(fā)展使資本、勞動力、技術(shù)流向經(jīng)濟(jì)增長較快地區(qū)，形成“回波效應(yīng)”，必將加劇部門或區(qū)域的不平衡。歷史地看，欠發(fā)達(dá)國家向現(xiàn)代社會邁進(jìn)的初期，不管其起點是計劃經(jīng)濟(jì)還是自然經(jīng)濟(jì)，都面臨市場體系不完善的難題。要在一夜之間建立成熟完善的市場體系顯然不切實際。對積蓄了較多高素質(zhì)人才且具備快速學(xué)習(xí)和強大動員能力優(yōu)勢的后發(fā)國家政府，可以在逐步完善市場體系的同時，通過在某些領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，從而以較低的社會成本實現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。

　　為切換經(jīng)濟(jì)增長動力創(chuàng)造條件

　　一國政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康有序、可持續(xù)發(fā)展，就是要與時俱進(jìn)，針對變化的發(fā)展環(huán)境，直面發(fā)展難題重點進(jìn)行戰(zhàn)略抉擇，通過制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)換和利益格局調(diào)整，使經(jīng)濟(jì)社會從非均衡狀態(tài)向均衡狀態(tài)靠近。對我國這樣一個政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用的發(fā)展中大國來說，這一點顯得尤為重要。

　　我國區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，是一個歷史性問題。長期以來，我國為了在極為薄弱的基礎(chǔ)上較快實現(xiàn)工業(yè)化，不得不實施了一些傾斜性發(fā)展措施。這些政策措施使我國在較短時間內(nèi)走過了發(fā)達(dá)國家200多年的工業(yè)化歷程，成功實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國的轉(zhuǎn)變。

　　然而，這種“壓縮式工業(yè)化”也累積了不少問題。隨著時間推移，其中一些問題和矛盾日益凸顯，甚至已演化為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的羈絆，是全面建成小康社會亟須解決的難題。

　　例如，在全球貿(mào)易失速、發(fā)達(dá)國家大力實施制造業(yè)復(fù)興計劃等背景下，我國沿海地區(qū)出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。今后一段時期內(nèi)，由于中西部地區(qū)難以復(fù)制東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛的特定歷史條件和區(qū)位優(yōu)勢，在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移時存在一些障礙。因此，當(dāng)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的極化作用下降時，為確保我國區(qū)域差距在新時期不被拉大，就必須通過深化區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制改革，增強中西部地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，逐步實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的相對均衡。改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家通過實施西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展方面取得了一定進(jìn)展。

　　在此前10多年高速增長的出口部門的帶動下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門通過大規(guī)模固定資產(chǎn)投資形成了大量產(chǎn)能。受全球經(jīng)濟(jì)尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇緩慢的影響，加之新興經(jīng)濟(jì)體加快發(fā)展制造業(yè)，我國出口部門高速增長遇到新的挑戰(zhàn)。出口部門高增長趨勢的逆轉(zhuǎn)，將加劇傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)能過剩。

　　同時，由于全球重大科技創(chuàng)新還沒有形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化浪潮，新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)仍在孕育之中，出口增速大幅下降，產(chǎn)業(yè)投資新舊動力斷檔的壓力促使我國轉(zhuǎn)向消費領(lǐng)域?qū)で蠼?jīng)濟(jì)增長新動力。

　　由于短期內(nèi)我國城市地區(qū)還無法消納過多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，需要通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，提升農(nóng)村發(fā)展能力，激活農(nóng)村消費市場，為我國經(jīng)濟(jì)增長動力的順利切換創(chuàng)造更好的條件。

　　增強欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力

　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高收入水平，以往那種通過制造結(jié)構(gòu)失衡來推動規(guī)模擴(kuò)張的增長機(jī)制會逐漸失靈，非均衡發(fā)展的矛盾會越來越凸顯。如果繼續(xù)沿著原有的機(jī)制軌道驅(qū)動增長，只能使原有的問題不斷累積加重，隨著時間推移，越來越?jīng)]有調(diào)整結(jié)構(gòu)和解決發(fā)展不平衡的余地，有可能會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會在中等收入階段停滯徘徊。拉美一些國家陷入中等收入陷阱的情況就說明了這一點。

　　在20世紀(jì)40年代末至80年代后期，絕大部分拉美國家全面實施了進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展模式，采取多種手段扶持資本和技術(shù)密集型“幼稚產(chǎn)業(yè)”發(fā)展。這種傾斜式發(fā)展模式創(chuàng)造了拉美經(jīng)濟(jì)的“增長奇跡”。上世紀(jì)50年代至80年代，拉美地區(qū)年均經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)5.4%，大多數(shù)拉美國家因此進(jìn)入中等收入國家行列。

　　然而，由于拉美國家沒有采取有效措施化解進(jìn)口替代工業(yè)化模式所帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾，也沒有根據(jù)變化了的發(fā)展條件和國際環(huán)境適時轉(zhuǎn)換發(fā)展戰(zhàn)略，其國際收支不平衡、工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡等問題不斷加深。最終，發(fā)達(dá)國家提高貸款利率、實行貿(mào)易保護(hù)、限制從拉美進(jìn)口等措施觸發(fā)了拉美國家1982年的債務(wù)危機(jī)，導(dǎo)致80年代末期起拉美陷入“失去的十年”。

　　此后，1994年墨西哥金融危機(jī)、1999年巴西金融危機(jī)、2001年阿根廷金融危機(jī)又使拉美經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇勢頭數(shù)次中斷。其結(jié)果是，歷經(jīng)30多年發(fā)展，多數(shù)拉美國家依然在中等收入水平上徘徊，未能進(jìn)入高收入國家之列。

　　非均衡發(fā)展戰(zhàn)略實施的背景，是因為各地區(qū)在地理環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等方面的差距是一個客觀存在。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，政府有能力采取一些措施來改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，使其在地理環(huán)境、資源稟賦等方面的不足得到某些彌補，從而就有了均衡發(fā)展的可能。

　　在協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展方面，在強調(diào)中央和發(fā)達(dá)地區(qū)的大局意識的同時，必須進(jìn)一步突出欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主體責(zé)任。實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展需要各方付出持續(xù)努力，其中關(guān)鍵在于增強欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力。因此，需要通過立法等手段明確中央和地方在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中各自的責(zé)任，在強調(diào)“發(fā)揮體制優(yōu)勢”的同時，也要通過制度安排使“發(fā)揚自力更生精神”落到實處。

　　德國的成功經(jīng)驗值得借鑒。兩德統(tǒng)一后，地區(qū)發(fā)展差距再度成為德國政府亟待解決的重大問題。德國聯(lián)邦和各州政府在《改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》規(guī)定范圍內(nèi)，實施一系列政策措施。該法律規(guī)定了聯(lián)邦和州層面區(qū)域政策的共同任務(wù)，為各級政府實施區(qū)域政策提供了法律保障，同時也規(guī)定各級政府的區(qū)域政策必須符合聯(lián)邦政府的平衡區(qū)域差距。其區(qū)域結(jié)構(gòu)政策的最高目標(biāo)是在德國不同地區(qū)創(chuàng)造同等生活條件，并且充分利用地域條件和資源。在共同任務(wù)框架內(nèi)，使基礎(chǔ)薄弱地區(qū)平衡其區(qū)位劣勢，從而縮小區(qū)域發(fā)展差距。在具體分工上，聯(lián)邦政府參與制定宏觀協(xié)調(diào)框架，必要時為具體項目提供財政補貼和優(yōu)惠貸款等自力更生式扶持。州政府是具體承擔(dān)者，自行制訂本地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、確立未來區(qū)位形象，并確定扶持重點、資金用途和資助比例，進(jìn)行項目審批。在這些法律法規(guī)指導(dǎo)下，德國實施落后地區(qū)促進(jìn)政策數(shù)十年以來，東部與西部的差距逐漸縮小，魯爾區(qū)老工業(yè)基地成功轉(zhuǎn)型。

　　協(xié)調(diào)發(fā)展既是由我國所面臨的發(fā)展困境倒逼而來，又是遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律做出的戰(zhàn)略抉擇。通過深化體制機(jī)制改革，突破此前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中形成的路徑依賴，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成發(fā)展合力，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展增強趕超活力，使單項發(fā)展的動能聚合成推動“十三五”經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的強勁勢能，必將有力促進(jìn)小康社會的全面建成。

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